Гергана Костова, финансов контрольор: През последните 10 години броят на проведените обществени поръчки у нас се е увеличил с 90%

Гергана Костова е родена през 1989 г. През 2013 г. завършва магистратура по Финанси в Стопанска академия „Димитър А. Ценов“, Свищов. Доктор е по икономика, като дисертационният ѝ труд е именно по темата за обществените поръчки у нас – „Финансово управление на обществените поръчки в българските общини“. Има редица публикации по същата тема, сред които „Недостатъци на методиката за оценка на офертите за обществени поръчки в общините“, „Корупционни практики в областта на обществените поръчки в българските общини“.
В момента Гергана Костова работи като финансов контрольор в Община Борован, отговаряйки за качеството на одита.
Настоящето интервю е в изпълнение на проект „Граждани за прозрачно местно управление в област Плевен“ на Фондация „Съвременна плевенска медия“.

– Какво е по Ваши наблюдения актуалното състояние и развитието към момента на пазара на обществени поръчки в България?

– Пазарът на обществените поръчки отразява състоянието на икономиката в страната ни. Това, което се наблюдава на този пазар, е постоянното нарастване на броя на обявените процедури за обществени поръчки. През последните десет години с около 90% се е увеличил броят на проведените поръчки. Това увеличение е в следствие на промени в социално-икономическия живот на страната, все повече обществени средства се изразходват посредством провеждането на тези поръчки. Влияние оказаха и присъединяването ни към ЕС, с произтичащите от това многообразни форми на икономическо и социално сътрудничество в рамките на Съюза, както и естествените промени в посока увеличение на пазарните цени. Посредством провеждането на обществени поръчки държавата въздейства върху развитието на икономиката в страната. Приоритетно инвестирайки чрез бюджетите на публичните организации в определена област, държавата въздейства върху икономическите субекти и техните интереси и подпомага развитието на определени сектори в икономиката. Така допреди две години приоритетно се инвестираше в инфраструктурни обекти.

Кризата, породена от COVID-19, оказа своето влияние и върху пазара на обществените поръчки

и по-специално промени правилата за провеждане на поръчки породени от неотложни обстоятелства.  Публикуваните „Насоки на Европейската комисия относно прилагането на нормативната уредба за обществените поръчки в извънредната ситуация, породена от кризата с COVID-19“ предоставят на възложителите възможностите за прилагане на различни способи за бързо осигуряване на доставки, услуги и строителни дейности, необходими за преодоляване на кризата. Това включва съкращаване на сроковете в рамките на ускорени открити или ограничени процедури, а когато това е недостатъчно – използване на процедура на договаряне без публикуване на обявление при крайно неотложни обстоятелства. Изграждането на среда за провеждане на процедурите за обществени поръчки изцяло чрез електронни средства позволи на всички участници в процедурата да работят отдалечено, а развитието на съвременните информационни технологии направи достъпа и управлението на обществените поръчки възможно от всяка точка на света, включително чрез употребата на мобилни устройства.

– Какви са пропуските в законодателството, позволяващи поставянето на субективни критерии за избор на изпълнител и неефективно изразходване на публични средства?

– Разработването на критериите и по-късно точкуването от общинската комисия ѝ дава свобода за действие при избора на изпълнител. Комисията е тази, която има право да преценява доколко е изчерпателно и целесъобразно представеното ѝ разпределение по време на дейностите и възможностите на всеки конкретен участник да преценява рисковете, своевременно да решава проблемите и в поставените срокове да изпълни поръчката. Комисията има правото да изисква в писмен вид да й бъдат предоставени допълнителни разяснения за обстоятелства, които определен участник е посочил в офертата и които в последствие ще имат значение за формиране на поставяне на оценките за класирането на офертите. Поради тази причина често се поставя под съмнение обективността на комисията. Това съмнение се превръща в повод за проявяване на претенции за обективност от останалите фирми, неспечелили конкурса. Тези претенции завършват нерядко в съда.

– В дисертационния си труд „Финансово управление на обществените поръчки в българските общини“ от 2017 г. посочвате, че е възможно приложение на фирмените методи за оценка на инвестиционни проекти в публичния сектор при осъществяване на обществени поръчки. Как може да се постигне това, какви и за кого биха били реалните ползи?

– Бюджетните средства на общините са ограничени и не рядко е необходимо да се прави избор между различни иннестиционни проекти, които да бъдат реализирани през съответната година. В тази връзка ключово значение при избора между различни инвестиционни проекти имат методите за оценката им, които могат да бъдат разделени основно на две групи:

· методи, пренебрегващи дисконтирането на паричните потоци, като към тях се причисляват периодът на изплащане и средната рентабилност;

· методи, основаващи се на дисконтирането на паричните потоци, като тук се включват: нетната сегашна стойност; вътрешната норма на възвръщаемост; модифицираната вътрешна норма на възвръщаемост; индексът на рентабилност и дисконтовият период на изплащане.

Предложенията на кандидатите за изпълнители на проекти е възможно да се разглеждат и оценяват като различни инвестиционни възможности. Най-често реализираните инвестиционни проекти, които е възможно да бъдат оценени посредством част от тези методи са проектите за енергийна ефективност. Прилагайки първия метод – „Период на изплащане“ – се определя времето, за което ще се изплати инвестицията. Ползите от осъществяването на тази инвестиция са свързани с гарантираната икономия на енергия, която посредством формула получава парично изражение.
Спестените средства в следствие на реализация на проекта за целите на анализа е възможно да бъдат разглеждани като приходи от инвестицията. Спестените средства се изчисляват от фирмата, която кандидатства за изпълнение на обществената поръчка, и се посочват в офертата. Изчисляването се осъществява на база: базисно годишно потребление на енергия от сградата, включително топлинна енергия и електрическа енергия; гарантира се годишно потребление на енергия, включително топлинна енергия и електрическа енергия; икономията от енергия се определя спрямо базисното годишно потребление на енергия, включително топлинна енергия и електрическа енергия.

Този метод за оценка на един инвестиционен проект има недостатъци. Основният недостатък е пренебрегването на времевата стойност на парите. Поради тази причина се използват предимно методите от втората група. В случаите с оценка на проект, реализиран с общински средства, ще има известна промяна при определяне на дисконтовия фактор, необходим за прилагане на методите от втора група. Тук се включват: „методът на нетната сегашна стойност“, използва се „моделът за прецизно отчитане на инфлацията в капиталовото бюджетиране“. Този модел отразява влиянието на инфлационните процеси върху паричните потоци, получавани в следствие на реализация на определена инвестиция. За да се осъществи коректен инвестиционен анализ е необходимо да се отчете и инфлационният фактор. При този модел се допуска наличието на променящи се във времето инфлационни проценти. Това налага формулата за NPV (Net Present Value – нетна сегашна стойност – бел.ред.) да се модифицира, за да се отчетат промените в инфлационните проценти.

Друга възможност за използване на фирмените методи при реализиране на обществени поръчки включва

изготвянето на погасителен план за инвестиционни проекти с висока стойност

Целта на създаването на този погасителен план е да се подсигури изплащането на сумите към фирмата изпълнител от получените „приходи“ от реализацията на проекта или от „икономиите“ на средства след осъществяването му. Планът съдържа вноските, съгласно сключения договор и датите, до които те трябва да бъдат изплатени. Погасителният план може да бъде включен като приложение към договора за обществена поръчка. За гарантиране на фирмата изпълнител, че дължимите средства ще бъдат изплатени в срок, да се добави към договора още едно приложение за източниците на средства за финансиране на поръчката. При реализация на проект, който ще се изплаща поетапно, на възложителя е необходимо да се изчисли и дължима лихва на годишна база и да се състави погасителен план.

В случай че съществува риск от неодобрение или неизплащане на сума по проект, е възможно и създаването на „план за изплащане на инвестицията“, в който да се посочат алтернативни източници на средства за реализиране на проекта, който план да бъде приложен към сключения договор за обществена поръчка. Необходимо е всяка година да се прави отчет на изпълненото по проекта като се отчитат изплатеното и остатъкът съобразно погасителния план.

– Как може да бъде усъвършенстван процесът на финансово управление на обществените поръчки в българските общини?

– Системата на обществените поръчки в България може да бъде представена като съвкупност от нормативни правила, органи, отговарящи за тяхното спазване, и отношения, възникващи между всички лица, свързани с подготовката, провеждането и изпълнението на тези поръчки. Правилното ѝ функциониране е предпоставка за доброто управление и изразходване на средствата, предоставени от бюджета и от европейските фондове. Несъмнено

преминаването към електронно възлагане подобри бързината, ефективността и ефикасността на обществените поръчки

и намали риска от измами и/или корупция, включително чрез съкращаване на необходимото време за подготовка и провеждане на възлагането, намали административната тежест, стимулира конкуренцията. Продължаването на работата в тази насока ще усъвършенства процесът на финансово управление на обществените поръчки и ще спомогне да се постигне най-доброто съотношение между цена и качество при закупуването на стоки и получаването на услуги.

– Какви са предпоставките за недостатъчно ефективното изразходване на общински и европейски средства в областта на обществените поръчки в България?

– Поставянето на субективни критерии с цел избор на определена фирма за изпълнител и оттам, съответно, изразходването на общински средства за стоки и услуги, които са закупени посредством осъществяването на обществени поръчки, неосигураващи най-доброто съотношение между цена и качество, води до неефективно изразходване на тези средства.

– Как бихте дефинирали основните проблеми и нарушения в областта на обществените поръчки в българските общини? Моля, посочете основните законодателни пропуски и допускани нарушения при обществените поръчки на органите на местно самоуправление.

♦ Не се посочват данни за количеството и обема на дейностите, които ще се извършват при обявяването на обществената поръчката;

♦ Посочват се повече и по-тежки изисквания от тези, посочени в Закона за обществените поръчки, което административно утежнява цялата процедура;

♦ Неточна или неясна формулировка на предмета на обществената поръчка;

♦ Поставяне като изискване към всички участници да притежават сервизна база в точно опредено населено място към момента на подаване на техните оферти;

 ♦ Изисквания, които се поставят към ключовите експерти, са завишени или занижени, или не са съобразени с предмета на поръчката;

♦ Необосновани, просто формални мотиви за поставените критерии за избор на изпълнител;

 ♦ Съкращаване на срока за получаване на оферти, без да са посочени законови предпоставки за това;

 ♦ Допускане на субективизъм при оценяване на посочените качествени показатели, като по този начин се осигурява победата на предварително избрана фирма;

♦ Допускане до участие на фирми, които не отговарят на всички изисквания и, следователно, е редно да бъдат отстранени;

♦ Отстраняване на участници, които не отговарят на несъществени изисквания и, съответно, не съществуват правни основания за тяхното дисквалифициране.

– Какви, най-често, са рисковете, допусканите грешки, пропуски и нарушения при обществените поръчки, финансирани със средства от ЕС?

– Съгласно последния побикуван доклад на АОП най-честите нарушения са свързани с:

– излагане се мотиви, които са формални или неотносими към поръчката и, съответно, не отговарят на изискванията на закона;

– не се предоставят достатъчно данни за естеството и обема на поръчката ;

– неправилно се определя срокът за обжалване на решението за откриване;

– не се посочват част от елементите, формиращи оценката на офертите;

– не се указват изчерпателно критериите за подбор, минималните условия за допустимост, условията за участие, включват се показатели за оценка, които са критерии за подбор;

– присъждат се допълнителни точки при изпълнение на условия, зададени като минимални изисквания;

– оценява се предоставянето на допълнителна информация;

– разписват се неясни правила за оценка на офертите, които създават предпоставка за субективно сравняване и оценяване на техническите предложения;

– не се предоставя достатъчно информация относно условията за изпълнение на поръчката;

– няма възможност за предоставяне на еквивалент;

– поставят се условия, които самостоятелно или в комбинация с други водят до нарушаване равнопоставеността на участниците в процедурата и оттам нарушават закона.

– Има ли и предимно какви са особените случаи на отклонения и криминални действия при обществените поръчки?

– Конкретните примери от българската практика за криминални нарушения са много.

По данни от доклад за дейността на ДАНС, нарушения се правят както при поръчките за големи инфраструктурни проекти, така и при малките обществени поръчки

свързани с изграждането на спортни площадки, градско осветление и др. Най-често няколко фирми държат монопола в определена община и само те печелят всички проекти. Тяхната „победа” се осигурява посредством специално подбрани критерии за оценка на офертите, кратки срокове за представяне на цялата необходима документация, гаранции за качество и др. С участници, неспечелили търга, се правят договорки да не поддават жалби в съда за сметка на обещания за „спечелването” на бъдещи проекти. Предварителна договорка между участниците и разделяне на проектите още преди поддаване на офертите.

На база доклади от различни контролни органи може да изведем основните белези за наличие на корупция в областта на обществените поръчки:

– в самото обявление и придружаващата го документация се посочват изисквания, които да са в полза на конкретен участник, като се подберат така, че именно тази фирма да може да отговори на поставените критерии;

– подкупване на служител, който да изнесе вътрешна информация, така че кандидатът да получи преимущество пред конкурентите си;

– тайно споразумение между участниците, при което чрез манипулация на офертите се осигурява спечелването на търга от предварително избран сред тях участник. Това може да се осъществи чрез поддаване на оферта, която е твърде висока и е приемлива само за определения кандидат. При наддаване или се въздържат от него, или спират, за да може да победи договорената фирма. Фирмите предварително си разделят пазара според продуктите, които произвеждат, или услугите, които извършват, според региона, в който работят, и т.н. и не участват в търгове извън предварително опредените им граници. Тези тайни договорки могат да включват в себе си отново подкупването на служители към общината, които са разкрили договорките между тях, за да си „затворят очите“;

– предложение на парична сума на служител от общината срещу по-благосклонно разглеждане на определена оферта;

– осъществяване на политически натиск върху служителите, за да спечели фирма, която е техен „спонсор“;

– предварително занижени разходи, посочени в подадената оферта, с цел да се спечели търга, а след това да бъдат преразгледани и да бъде признато тяхното увеличение от общината. За тази цел не се вземат предвид текущите разходи за поддръжка, които по-късно увеличават цената;

– корупция може да се появи и при оценяването на качеството на извършената работа. Възможно е то да бъде по-лошо от предварително договореното, но в следствие на подкуп комисията, която оценява крайния резултат, да не забележи това.

– По какви начини може да бъде противодействано срещу корупцията в сферата на обществените поръчки у нас?

– Повечето предложения за борба с корупцията, които се правят, обикновено са свързани с промени в нормативната уредба. Практиката обаче в повечето случаи показва, че каквито и промени да се правят там, повечето пъти те водят след себе си или до разширяване обема на администрацията, или до увеличаване на административните правомощия, което увеличава тяхната власт и възможности да влияят върху крайния резултат. За да бъде една нормативна рамка така променена, че в действителност да дава резултати, е необходимо тя

да ограничава възможностите за субективизъм при избора на изпълнител и води до по-добра отчетност

В държавната администрация може да бъдат предприети няколко мерки:

– Управляващите е необходимо да осигурят квалифициран персонал, който да отговаря за обществените поръчки. На всички държавни служители трябва да им се осигури добро заплащане, да бъдат ясно очертани начините за израстване в кариерата и стимулите за добре свършена работа. Стимулите да отхвърлят дадено корупционно споразумение е необходимо да бъдат повече от стимулите да го приемат.

– Кметовете трябва да си сътрудничат тясно с останалите органи на властта и да съдействат за разкриване на нарушения или тайни споразумения между фирми.

– Поощряване на конкуренцията

Тоест, при възможност, голям проект да бъде разделен, за да бъде изпълнен от няколко по-малки фирми, а не само от една голяма фирма, можеща единствена да го осъществи изцяло. Това ще подпомогне конкурентната борба. Възможността повече от една фирма да се бори за осъществяването на един проект ще намали цената на проекта, което ще е от полза за общината.

– Външните контролни органи е необходимо да имат правомощията да лишават от права фирмите, които по този начин решават да си осигурят победата.

– Стандартизираните договори е необходимо периодично да бъдат проверявани за настъпили неправомерни изменения в тях.

– Повече правомощия и по-засилен контрол от страна на вътрешните контролни органи.

– Как може да бъде премахнат, или поне минимизиран, субективизмът при изготвяне на методиката за избор на изпълнител, като средство да се ограничи корупцията?

– За да се избегне този субективизъм е необходимо нормативно да бъдат заложени задължителни критерии при по-големите обществени поръчки, точките към тях и формулите, по които се определя крайният резултат. Ако в някоя община се появят по-специфични потребности и съответно се налага да бъдат посочени допълнителни изисквания към изпълнителите, тези изисквания да бъдат изчерпателно описани и изпратени за разглеждане от Агенцията за обществени поръчки. При преценка от агенцията, че исканията са основателни, тези допълнителни критерии да бъдат посочени в обявлението за обществена поръчка и също да имат тежест при формирането на крайната оценка за избор на изпълнител. Тяхната тежест в крайната формула да бъде определена от АОП.

– Може ли да бъде изготвена и прилагана универсална методология за избор на изпълнител на обществени поръчки? Какви биха били ползите и последиците от това?

– Възможно е да се определи нормативно формула и критерии към нея за оценка на офертите на кандидатите за осъществяване на обществени поръчки, в която съобразно спецификата на извършваните дейности да отпадат ненужните компоненти, а точките към тях да бъдат прехвърляни към компонентите с по-голяма тежест съгласно изискванията на възложителя. По този начин се отразяват спецификите на обществените поръчки и се редуцират субективните показатели залагани от възложителите. Крайният резултат е осъществяването на поръчки с най-доброто съотношение между цена и качество, а това е предпоставка за ефективно изразходване на средства от общинските бюджети. Това обаче е приложимо само за периодично провежданите стандартни обществени поръчки, които се осъществяват в по-голяма част от общините в България. Такава формула ще е неприложима при извънредни обстоятелства.
Прилагайки такава универсална формула не само ще се премахне субективизма при залагане на показатели за оценка, но ще се премахне и възможността да се остраняват участници, които не отговарят на несъществени допълнителни критерии за избор на изпълнител.

Интервюто взе Кремена Ватева

Подкрепата за Фондация „Съвременна плевенска медия“ е осигурена от Фондация „Америка за България“. Изявленията и мненията, изразени тук, принадлежат единствено на Фондация „Съвременна плевенска медия“ и не отразяват непременно вижданията на Фондация „Америка за България“ или нейните партньори.